理论研究专栏 以新的指标体系助推新时代的民族团结进步创建工作

民族团结进步创建工作是基于我国多民族国情，服务于推进民族团结进步事业的系统性工程，这项工作经历了局部发起、全国普及的发展历程，逐步形成了由示范州（地、市、盟）、示范县（市、区、旗）组成的示范区创建体系。从示范区到示范单位是一个行政渗透力下沉的过程，也是创建工作中心下沉、具体化的过程。为了加强对基层创建工作的指导，国家民委根据形势需要于2014年制定了较为详细的全国民族团结进步创建活动示范测评指标，之后又经历了2020年、2022年、2023年三次修订完善，体现出与时俱进的特点。

全国民族团结进步示范测评指标是衡量民族团结进步创建工作成效的重要标尺，其设立的主要目的在于确立民族团结进步创建的指向、维度、标准，为创建实践提供对标标的、具体内容和工作目标。

（一）2014年突出“六进”（进机关、企业、社区、乡镇、学校、寺庙）的指标体系

为了加强对民族团结进步创建工作的指导，矫正涉及民族因素的事件对社会的影响，更好地营造全社会民族团结进步的氛围，2010年中央宣传部、中央统战部和国家民委联合下发《关于进一步开展民族团结进步创建活动的意见》（民委发〔2010〕13号）。文件发出后，甘肃、云南、广西、贵州、青海五省区提出了建设民族团结进步示范区、先进区的目标。2011年7月下发的《中共中央国务院关于加强和创新社会管理的意见》中，明确要求“广泛开展民族团结进步创建活动”，民族团结进步创建活动的社会化进一步提升。2013年9月国家民委又决定以新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州等13个州（市、盟）为试点，推动全国民族团结进步示范州（市、盟）创建。为了切实推进县级以下（含县级）示范单位的创建活动，国家民委于2014年出台了《关于推动民族团结进步创建活动进机关、企业、社区、乡镇、学校、寺庙的实施意见》（民委发〔2014〕94号）。

为了促进民族团结进步活动示范单位的创建、推荐、验收工作更加规范化、科学化，克服当时一定范围、不同程度存在的创建活动开展不平衡、顶层设计不到位、测评指标体系不健全、“主阵地、主渠道”作用发挥不充分、宣传力度不够等问题，结合创新民族团结工作，国家民委发起推动民族团结进步创建活动进机关、企业、社区、乡镇、学校、寺庙（简称六进）活动，制定发布了民委发〔2014〕94号文件，在文件的第三部分设计了示范单位的测评指标体系，具体包括全国民族团结进步创建活动示范州（地、市、盟）测评指标、示范县（市、区、旗）测评指标、示范机关测评指标、示范企业测评指标、示范社区测评指标、示范乡镇测评指标、示范高校测评指标、示范中学（中等职业学校）测评指标、示范小学测评指标、示范寺庙测评指标十个指标。指标框架如下：

表1　全国民族团结进步创建活动示范州（地、市、盟）、示范县（市、区、旗）测评指标框架

全国民族团结进步创建活动示范州（地、市、盟）测评指标和示范县（市、区、旗）测评指标一样，含五个一级指标：推进党和国家民族政策的贯彻落实（2个二级指标，26分），促进少数民族和民族地区经济社会发展（2个二级指标，39分），维护民族团结、社会稳定和国家统一（3个二级指标，22分），依法妥善处理影响民族团结的问题（2个二级指标，13分），推动民族团结进步创建活动“六进”（6个二级指标，100分）。

表2　全国民族团结进步创建“六进”活动指标框架

本次指标设立，一方面，旨在规范全国民族团结进步创建活动示范州（地、市、盟）、示范县（市、区、旗）创建活动，体现标准化、制度化、经常化的指向；另一方面，顺应民族因素横向流动、民族工作重心纵向下移的形势需要，具体指导社区、乡镇、学校和寺庙的民族团结进步创建工作，体现了创建工作社会化、基层化的指向。

值得注意的是，2013年国家民委确定新疆伊犁哈萨克自治州等13个州（地、市、盟）作为“全国民族团结进步创建活动示范州（地、市、盟）”试点之后，经三年努力完成试点工作并命名，示范州（地、市、盟）创建从试点转为全面推进阶段。自此，示范州（地、市、盟）创建被纳入“全国民族团结进步创建示范区（单位）”评审命名范围。示范区的范围进一步“扩容”，由示范州（地、市、盟）、示范县（市、区、旗）、示范乡（镇、街道）、示范村（社区）、示范单位（机关、学校、企业、宗教活动场所、景区）等构成。

（二）2020、2022年突出新要求的指标修订

2017年党的十九大召开，“铸牢中华民族共同体意识”写入《中国共产党章程》；2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面深入持久开展民族团结进步创建工作铸牢中华民族共同体意识的意见》，提出新时代民族团结进步创建工作的指导思想；2019年全国民族团结进步表彰大会召开，习近平总书记在讲话中强调“实现中华民族伟大复兴的中国梦，就要以铸牢中华民族共同体意识为主线，把民族团结进步事业作为基础性事业抓紧抓好。”

为了落实以上会议、文件精神，国家民委对2014年发布的测评指标进行了修改完善，2020年也成为了民族团结进步创建工作巩固深化的关键之年：1月份出台了《全国民族团结进步示范州（地、市、盟）测评指标（试行）》（民办发〔2020〕4号印发）、《国家民委、全国总工会、共青团中央、全国妇联关于进一步做好新形势下民族团结进步创建工作的指导意见》（民委发〔2020〕7号）；3月份国家民委印发《全国民族团结进步示范区示范单位命名办法》，明确了创建主体的范畴包括示范区和示范单位，规范了创建工作程序，国家民委每年命名一批全国民族团结进步示范区示范单位等。可以说，三个文件的发布大大提升了全国民族团结进步创建工作的规范性、积极性，尤其是指标体系的修订进一步规范了创建工作实践。

测评项目、测评指标、测评内容、测评分值、测评方法构成了体系框架。

表3　2020年全国民族团结进步示范州（地、市、盟）测评指标体系（试行）框架

此次指标修改针对的是全国民族团结进步示范州（地、市、盟）创建工作，原全国民族团结进步创建示范州（地、市、盟）测评指标（民委发〔2014〕94号附件1）失效。

除了奖惩清单，示范州（地、市、盟）测评项目含坚持和加强党对民族团结进步的全面领导（25分）、构筑各民族共有精神家园（20分）、深化各民族交往交流交融（20分）、增进民生福祉，共享发展成果（15分）、全面提升民族事务治理现代化水平（10分）、建立创建工作长效机制（10分），六个测评项目（代替原一级指标）下设十八个测评指标（相当于原二级指标），十八个测评指标又细化为50项测评内容（相当于原测评标准）。测标指标的作用在于通过考核测评内容，衡量测评项目的实现情况。在测评方法上，将原来的“材料审核、实地考察、听取汇报”相结合改为“网上申报、实地核查、第三方评估”，实地核查实际上也包含了“听取汇报”，第三方评估则减轻了民族工作部门的工作量。

2022年，为全面贯彻习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想，深入落实中央民族工作会议精神，国家民委根据新的需要对《全国民族团结进步示范州（地、市、盟）测评指标（试行）》（民办发〔2020〕4号印发）和《全国民族团结进步创建活动示范县（市、区、旗）测评指标》（民委发〔2014〕94号印发）进行了修订完善。公布了全国民族团结进步示范市（地、州、盟）、县（市、区、旗）测评指标（西部）和全国民族团结进步示范市（地、州、盟）、县（市、区、旗）测评指标（东中部）。

体系框架由测评项目、权重（百分制的百分比）、测评内容、评价等级、测评方法组成。

表4　全国民族团结进步示范市（地、州、盟）、县（市、区、旗）测评指标框架

除了减分事项，示范市（地、州、盟）、县（市、区、旗）测评项目包括加强和完善党对民族工作的全面领导（20％），全面推进中华民族共有精神家园建设（20％），推动各民族共同走向社会主义现代化（西部20％、东部15％），促进各民族广泛交往交流交融（西部15％、东部25％），民族事务治理体系和治理能力现代化水平（10％），有效防范化解民族领域风险隐患（西部15％、东部10％）。示范市、县指标（西部）测评项目对应21项测评内容。

与2020年的指标体系相比，六个测评项目的表述直接对标如何高质量地开展新时代民族工作，尽管“加强和完善党的领导”“各民族共有精神家园”“各民族交往交流交融”“民族事务治理现代化”的主题没有变，但具体表述和侧重点出现了变化。推动各民族共同走向社会主义现代化、有效防范化解民族领域风险隐患这两个测评项目则更体现了对中央民族工作精神的贯彻落实，那就是“在新的历史起点上做好民族工作，必须坚持以习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想为指导，牢牢把握民族工作新的历史方位，紧扣铸牢中华民族共同体意识的工作主线，努力开创党的民族工作高质量发展新局面。”

具体而言，除了将示范州（地、市、盟）改为示范市（地、州、盟），2022年新修订的指标出现了三个方面的变化。

其一，创建指向更加突出铸牢中华民族共同体意识这条主线。新修订的测评指标中有五个测评项目涉及铸牢中华民族共同体意识，除了明确的“共同体意识”语句呈现，更为重要的是各项测评内容紧紧围绕铸牢中华民族共同体意识这条主线聚力，切实体现了铸牢中华民族共同体意识这一新时代民族工作的“主线”和“纲”。

其二，根据区域实际，突出对西部地区、东中部地区进行分类考核。与2020年版测评指标一个版本“全国通用”不同，新修订的指标凸显出区域针对性、差别化。考虑到不同地区的实际情况，民族团结进步创建的切入点和侧重点有差异，测评指标中，东中部地区和西部地区关于推动各民族走向社会主义现代化、促进各民族广泛交往交流交融、有效防范化解民族领域风险隐患三项测评内容的测评权重不同。东中部地区与西部地区的一些指标虽然不同，但实际上是对同一主题的对应性衔接，例如对口支援中的支援方与受援方的分工与衔接，流动人口流入地与流出地之间的分工与衔接等，这样的针对性实际上是为了更好地体现分工合作、合力创建。

其三，更加注重考核创建工作的实效。一是简化了测评内容，由50项减少到21项，更加清晰明了；二是去掉了测评指标，直接使用测评内容，且采用了便于操作的格次评价方法，由原来的计分制改为“优秀、良好、一般、较差”四个格次；三是由“网上申报、实地核查、第三方评估”改为“材料审核、实地核查、问卷调查”，进一步突出考核的专门化、专业性、人民性和主动性。

整体来看，本次指标修订体现出对全国民族团结进步创建工作的全域性指导（西部、东中部），立体化铺陈，亦即示范市（地、州、盟）与县（市、区、旗）测评指标一并发布，不再单设。测评指标突出了铸牢中华民族共同体意识的主线，引导各民族共同团结、共同进步，从认知与行动两个层面向中华民族共同体意识的聚力，将推进新时代民族工作高质量发展与民族团结进步创建工作统筹起来。

国家民委修订完善2023年全国民族团结进步示范测评指标，是为了贯彻落实党的二十大精神，深入落实习近平总书记关于加强和改进民族工作的重要思想及中央民族工作会议精神，基础是对各地区各行业围绕铸牢中华民族共同体意识主线深化创建工作经验的总结，重点是对市（地、州、盟）、县（市、区、旗）测评指标进行了细化充实，围绕民族团结进步“七进”（进机关、进企业、进社区、进乡镇、进学校、进连队、进宗教活动场所）制定了测评指标，形成由示范区（西部地区市县和东中部地区市县）和示范单位（乡镇、机关、企业、社区、学校、宗教活动场所）两大系统组成的“2＋6”测评指标体系。

与之前的修改相比，此次修改体现出以下特点：

其一，强调增进共同性的方向和促进“三交”的导向，更加突出铸牢中华民族共同体意识主线。例如，在“促进各民族广泛交往交流交融项目”中，西部的测评指标包括：承接东中部和东北地区产业转移情况；本地流出少数民族人口增长率；外地流入人口增长率；外地流入人口落户增长率；参与“三项计划”项目数及总人数；旅游人次增长率等。东中部地区测评指标则对应性包括：少数民族流动人口增长率；少数民族流动人口落户占比与少数民族流动人口占比情况；吸纳民族地区各族群众就业人数增长情况；接纳民族地区各族青少年就学增长率；出台帮助少数民族流动人口顺利融入本地的政策、举措；接纳西部地区各族青少年到东中部地区交流的人数；组织东中部地区各族青少年到西部地区交流的人数；旅游人次增长率等。东中西部指标导向旨在共同促进各民族人口的多向流动、复合性互嵌、生产生活中的交往交流交融，以共居共事共学共乐的结构与态势，顺应各民族人口大流动大融居的特点，增进人们的多维“与共”意识。

其二，强调考评重点明晰、考评环节清晰，以期将相关工作做实做细。首先，从实际出发，确定出不同区域不同行业的考评重点。例如，示范社区测评的主要内容是把铸牢中华民族共同体意识工作纳入社区工作的重要议事日程；广泛开展铸牢中华民族共同体意识宣传教育；开展丰富多彩的有中华文化内涵的文化活动；积极促进社区各民族交往交流交融；有效防范化解民族因素风险隐患。示范企业测评的主要内容要求将民族团结进步创建工作纳入党建工作重要议事日程，建立起党组织统一领导的民族团结进步创建工作机制；积极开展铸牢中华民族共同体意识宣传教育；开展丰富多彩的具有中华文化内涵的铸牢中华民族共同体意识实践活动，坚持各民族一律平等，平等招收各民族员工，依法保障各族员工的合法权益，切实解决员工生产生活中的实际困难；履行企业社会责任，积极参与东西部协作和对口支援，吸纳和支持帮助边疆地区少数民族就业创业。其次，突出可量化可操作，围绕测评内容确定主要测评指标，每个测评指标尽可能量化。例如将党员干部、各界代表人士、各族群众对铸牢中华民族共同体意识工作满意率、近3年城乡居民人均可支配收入年均增长率、城镇失业人口就业帮扶率、旅游人次增长率、生态质量指数、参与“三项计划”项目数和总人数，将各族群众对各民族共享的中华文化符号和中华民族形象认同度、为群众办实事解难事做好事有关工作群众满意度等“率”“数”“度”的明确量化，更精确、客观、直接地“测量”出民族团结进步创建的力度与成效。

其三，强调突出创新特色，鼓励各地区各单位积极主动创新创造，探索好经验好做法，打造特色亮点，创新做好“自选动作”。借助“测评指标（西部地区、东中部地区）（试行）框架”（表5），可以看出“实践创新”占了整个测评指标权重的25％，这一部分是之前几个指标体系中所没有的，这一部分的设立给各地各行业各单位的创新实践提供了空间，也有利于创建主体立足本地，发挥主动性寻找比较优势，打造特色，更有助于激活各区、各单位创建的想象力、活力、创造力。

为了突出评估的精准性、有效性，本次修订采用了运用大数据监测的方式开展测评。主要用于评估“各部门通力合作”“相关社会团体等共同参与铸牢中华民族共同体意识工作情况”“广泛开展统一的多民族国家国情宣传教育，广泛开展党史、新中国史、改革开放史、社会主义发展史、中华民族发展史学习教育情况”“彰显中华民族共同体意识的文化精品及社会影响情况”“开展文明城市等精神文明创建活动情况”“生态质量指数”“民族事务治理融入当地社会治理体系情况”“民族工作精细化水平”等指标内容。利用信息时代的大数据技术，提升了民族团结进步示范测评的精准性和时效性、客观性。

可以说，2023年修订的“2＋6”测评指标体系涵盖了基层民族工作、基层民族团结进步创建工作、基层铸牢中华民族共同体意识的基本议题。测评项目、主要内容、测评指标本身就构成了关于铸牢中华民族共同体意识的传播知识图景：什么是铸牢中华民族共同体意识？怎样铸牢中华民族共同体意识？这样的创建指标体系设立本身具有宣教意义、矫正意义、指向意义、规约意义。

全国民族团结进步示范市（地、州、盟）、县（市、区、旗）测评指标（东中部、西部）明确规定了总分达到100分以上（满分120分）方可申报全国民族团结进步示范市（地、州、盟）、县（市、区、旗），表明了“示范”宁缺毋滥，示范“荣誉”不是配额，而是经过考核的先进榜样。新增减分情况“因处置不当造成恶劣影响、严重损害民族团结的”每例在总分中减10分，不仅“违反党的民族政策或者影响民族团结的重大事件、网络舆情”等拉低地区和单位测评，影响、损害民族团结的情况也同样被重视，更明显具体地表明了把人民立场作为根本立场、以人民为中心、由民众来评价好坏的工作要求。规定本套指标测评情况一般指本级行政区域（本级单位、社区、学校）年度工作情况，明确指标测定时间范围，表明民族团结进步创建工作不是一劳永逸也不是一次定型的，当年获评的地区和单位要在本年的优秀成果上再接再厉，发挥主动性积极性，创新工作方法争取复评。同样，当年没有获评的单位，应鼓足干劲争取在新一年的测评中获得荣誉。

铸牢中华民族共同体意识教育是落实新时代立德树人任务的重要要求，也是新时代学校思想政治教育工作、德育工作的重要内容之一。2023年3月，教育部发布2022年全国教育事业发展基本情况，2022年全国共有各级各类学校51．85万所，学历教育在校生2．93亿人，专任教师1880．36万人。学校师生是人数庞大的受众，同时学校与家庭、社会的联动性又扩展了学校教育的影响力。

为了进一步推进民族团结进步创建进学校，全国民族团结进步示范学校测评指标（试行）对应于五项主要内容设有13项测评指标。具体涉及铸牢中华民族共同体意识工作纳入学校的党建和意识形态工作；铸牢中华民族共同体意识进教材进课堂；教职工接受铸牢中华民族共同体意识教育培训覆盖率；推广使用国家统编铸牢中华民族共同体意识教材情况；铸牢中华民族共同体意识进主题实践活动；铸牢中华民族共同体意识纳入课堂教学、学生实践教育、纳入课时安排的情况；国家通用语言文字的普及使用；各民族学生混合编班混合住宿的情况；校园环境建设；党日团日队课班会活动；各层级“各族青少年交流计划”完成度等方面。明确铸牢中华民族共同体意识进学生考评体系、进教师考评体系，考评体系中铸牢中华民族共同体意识占比重10％以上达到优秀。从内容、指标来看，铸牢中华民族共同体意识纳入到了学校的全部办学工作以及教学、教育、管理实践环节中。

指标将创建工作的重点指向了“人”，全国民族团结进步示范学校测评指标（试行）对学校领导、教职工、学生三个不同的主体，明确方向压实责任。从教材、课堂、实践活动到考评体系，提出了具体明确、易操作的评价标准，贯穿到学校生活的各个环节。测评指标设立也体现了一定的针对性，例如，指标（试行）指出民族地区农牧区学校普通话普及率测评时可根据地方实际降低不超过5个百分点，和全国民族团结进步示范市（地、州、盟）、县（市、区、旗）测评指标分为西部和东中部一样，既考虑到了民族地区农牧地区和其他地区普通话普及发展的实际情况，也考虑到了面对普通话普及的实际情况时如何保证公平性、调动地区积极性的问题。

对于一线学校而言，近年来接收到多个关于民族团结进步创建和铸牢中华民族共同体意识教育的文件。2021年4月，教育部、中央宣传部、中央统战部、国家民委联合印发《深化新时代学校民族团结进步教育指导纲要》（简称《纲要》）。2023年4月共青团中央办公厅联合教育部办公厅、国家民委办公厅印发了《关于进一步提升青少年民族团结进步教育工作实效的若干措施》（简称《措施》）。这两个文件的核心也是以铸牢中华民族共同体意识为主线，《纲要》侧重深化新时代各级各类学校民族团结进步教育工作，民族团结进步教育系民族团结进步创建工作的重要内容，《措施》主要是从推动共青团建立民族团结进步教育机制的角度，落实《民族地区青少年赴内地交流活动实施指南》，切实实施广大青少年特别是大中小学生有形、有感、有效地开展以铸牢中华民族共同体意识为主线的民族团结进步教育，从而为学校民族团结进步创建工作提供团组织的支持保障。而《教育部等十一部门关于加强学校铸牢中华民族共同体意识教育的指导意见》（教民〔2022〕1号）的印发则进一步明确了学校铸牢中华民族共同体意识教育的目标、内容、载体等，有助于准确、全面把握学校铸牢中华民族共同体意识教育的操作性，为学校对照指标开展民族团结进步创建工作提供了“施工图”。

铸牢中华民族共同体意识是民族团结进步创建工作的“指挥棒”，呈现于民族团结进步创建目标，确保民族团结进步创建方向。同时，制度建设是一个动态的过程，既依靠初创时的坚实的基础和方向指引，也依靠制度运行期间的不断发展和巩固。新的测评指标（试行）鼓励各地区各部门根据自身实际情况对指标进行细化完善，促进指标（试行）在民族团结进步创建活动中更加精准管用，体现出民族团结进步创建实践的持之以恒，又体现出指导思想与发力方向的与时俱进。

当然，时隔一年再次修订创建指标，并进一步将铸牢中华民族共同体意识的要求具体化、基层化，创建主体一则面临着适应指标变化，二则需要从认知和行动上处理好民族团结进步创建与铸牢中华民族共同体意识之间的关系。此外，一些区域的特殊性决定了在落实某些指标方面存在一定的困难，例如，一些区域由于市场活力不够对外来各民族流动人口的吸引力不足等。

从2014年围绕“六进”设定指标到2023年围绕加强“七进”优化指标，充分体现了创建工作“进”基层、“进”社会的指向，民族团结进步创建越来越成为全员、全体、全面、全程、全域性的工作。2023年5月3日晚，“团结奋进新时代——第十批全国民族团结进步示范区示范单位授牌活动”特别节目在央视综合频道黄金档播出，这属于首次，授牌活动特别节目本身就是创建工作的一项创新，这是一场集约的示范，公开的激励，聚力的传播，有形有感的教育。